归泳涛:TPP的政治学——美日协作的动因与困境

发布日期:2017-03-01

编者按:北京大学国际战略研究院院长助理、北京大学国际关系学院副教授归泳涛在《日本学刊》2017年第1期发表《TPP的政治学:美日协作的动因与困境》(全文约2.4万字)。原文链接如下:http://www.rbxk.org/Show/1406?itemid=13647


归泳涛认为,TPP的兴起,源于美日两国贸易政策的合流。美日对TPP的解读,强调了其制衡中国的战略价值和适应供应链贸易、推动增长的经济价值。这样的论点有助于在政治精英中形成共识,却难以说服普通民众,导致TPP在首相官邸主导的日本政治中获胜,却在地方政治主导的美国总统选举中受挫。TPP没能弥合全球化在国际和国内层面造成的裂痕,反而增加了全球治理和国内治理碎片化的风险,这是美日贸易政策陷入困境的根本原因。特朗普的当选不仅使TPP前途黯淡,还可能引发美国与其他国家之间的贸易摩擦,而日本的贸易政策是否会继续以美国为中心展开也存在诸多变数。

归泳涛在文章中指出,2015年10月,跨太平洋伙伴关系协定(TPP)历经五年艰难的谈判终于达成协议。这一自由贸易协定(FTA)由亚太地区的12个国家参加,被称为大型FTA。协定内容不仅包括传统的市场准入条款,还包括一系列所谓高标准的规则。其中很多是对世界贸易组织(WTO)规则的强化(WTO Plus),还有一些甚至超越了WTO的范围,因而一度被认为将塑造“21世纪的贸易规则”。

由于美日两国的国内生产总值(GDP)之和占12个参加国GDP总量的91%,TPP也被视为事实上的美日FTA。但众所周知,从20世纪60年代后期到90年代中期,美日贸易摩擦愈演愈烈,长期困扰两国关系。而自90年代中期以来,由于中国以及其他东亚国家的崛起和日本自身的经济停滞,美日两国都不再把与对方的双边贸易关系作为优先考虑的政策议题。TPP的兴起,使已经淡出视野的美日贸易关系重新走上前台。有人甚至认为,TPP的达成,开启了美日携手制定国际贸易规则的新时代。 

但事与愿违,未等TPP在各国国内获得批准,美国当选总统唐纳德·特朗普就声言退出TPP。与此同时,日本国会却批准了TPP。美日两国的贸易政策在经历合作的高潮后,陷入了困境。

TPP何以兴,又何以废?TPP兴废的背后反映了美日两国怎样的政策考虑和国内状况?围绕TPP的种种议论究竟是理性分析,还是政治说辞?本文将就这些问题展开讨论,重点考察美日两国贸易政策在TPP问题上合流的背景,比较美日各自对TPP的战略价值和经济价值所做的评估,分析TPP在美日两国国内政治中遭遇不同命运的原因,并在总结TPP教训的基础上对美日贸易政策的前景做初步的展望。

一、美日贸易政策的转向与合流

(一)美国的贸易政策:“转向经济”和“转向亚洲”

纵观30年来美国的FTA政策,政治目的明显和重视规则制定是其两大特点。从对象国来看,除加拿大、墨西哥、澳大利亚和韩国外,都是经济规模较小的国家,不会给美国带来太大的经济实惠。相比而言,外交政策上的考虑往往是更重要的动因。从协定内容看,美国往往强调加入“超越世界贸易组织”(WTO-plus)的规则,范围涉及劳工、环境、知识产权保护、服务、金融、通信、电子商务等广泛领域,其目的是为未来的多边贸易谈判做准备。因此,美国的FTA政策不拘泥于对象国经济规模的大小,除NAFTA外也不局限于某个地区。

相比之下,TPP的不同之处就在于其前所未有的经济规模和明确的地区指向。从规模看,TPP参加国的GDP总量达到全世界的约40%,且包含日本这一世界第三大经济体。从目标看,美国经济在2008年国际金融危机后陷入“大衰退”,为了重振经济,奥巴马提出“出口倍增计划”,期待通过TPP扩大出口,促进增长和就业,这在美国FTA政策史上是没有先例的。从地区指向看,在2005年美洲自由贸易区(FTAA)谈判受挫之后,美国将目光投向了东亚,一方面是由于担心被排除在东亚经济一体化的进程之外,另一方面是试图利用东亚新兴市场助力美国自身的经济复苏。总的来看,TPP使美国的FTA政策实现了双重转向——“转向经济”和“转向亚洲”。

(二)日本的贸易政策:“转向美国”和“转向地缘政治”

TPP延续了日本FTA政策重视地缘经济的特点,但其指向却从“东亚”变为“亚太”。20世纪90年代末,出于对美国和国际货币基金组织(IMF)应对亚洲金融危机措施的不满,日本开始积极投入东亚经济一体化的进程。日本的政策曾一直围绕以东盟为中心的地区多边机制展开,起初是“10 3”合作,后来为了牵制中国转而强调“10 6”机制。美国并未参与这一进程,在日本提倡的“东亚共同体”构想中,也不包括美国。直到2010年6月日本内阁通过《新增长战略》时,还只字未提TPP。转折点出现在2010年秋,先是日本首相菅直人在10月1日的国会演说中宣布日本将讨论参加TPP谈判,接着在11月举行的横滨亚太经合组织(APEC)领导人非正式会议上,TPP第一次与“10 3”“10 6”并列为推动亚太贸易自由化的路径。这意味着日本地区一体化政策的重心在短期内从“东亚”转向了“亚太”。

发生这一转折的背景是:在之前的鸠山由纪夫内阁时期,日美关系因为美军普天间基地搬迁问题和日本在“东亚共同体”构想中排除美国而显著恶化;到了菅直人内阁时期,日本又因为“钓鱼岛撞船事件”严重激化了与中国的矛盾。对当时的日本政府来说,宣布讨论参加TPP谈判既可以修复对美关系,又可以制衡中国,可谓一举两得。因此,日本选择参加TPP从一开始就有地缘政治上的考虑,这与其主要追求经济利益的传统贸易政策有明显不同。

二、TPP的战略价值:制衡中国

(一)美国的TPP战略:规则之争

美国的战略焦虑主要来源于美中竞争的三个方面:一是规则之争,二是地缘经济之争,三是地缘政治之争。而TPP被认为在这三个方面都有重要的价值。从规则的角度看,有美国学者指出,中国以往只是国际经济中的规则接受者(rule taker),但近年来中国越来越有意愿和能力提出自己偏好的经济规则。中国建立亚洲基础设施投资银行,推进“一带一路”建设,TPP的替代制度——区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)于2012年11月正式启动谈判。与TPP一样,RCEP也是一个大型FTA,致力于贸易自由化和地区经济一体化。不同之处是,RCEP有推动发展中国家经济增长的目的,可能在削减关税、规则适用等方面给予发展中国家特殊和有区别的待遇。问题在于,中国主张的规则虽然与现存体制有相通之处,但在不少问题上与美国的立场相左。所以,TPP就是一个关于谁来书写规则的问题。从地缘经济的角度看,美国从21世纪初就开始担心,随着中国经济实力和影响力的日益增强,中国正在主导东亚地区经济一体化的进程,并试图把美国排除在外。美国要挽救其在亚洲的领导地位,避免被边缘化,就必须让TPP取得成功。

从地缘政治的角度看,TPP被认为是可以影响亚洲力量对比的战略。对美国来说,日本、越南和菲律宾都是在亚太地区具有重要战略价值的国家,让它们现在或将来加入TPP,有利于增强它们自身的经济力量,提升与美国及其他TPP参加国的经济关系,从而减少对中国的经济依赖,这样它们在与中国的领土和海洋权益争端中就不必屈服于来自中国的压力了。还有观点认为,TPP也是改变新兴大国与守成大国之间力量对比的战略工具。美国之所以要推进TPP,是为了在现有的全球贸易体制之上添加一个新制度,使美国及其盟友挽回因中国崛起造成的损失,重新走到中国前面。TPP的价值在于增加美国的相对收益,从而让美国在一个竞争性的国际体系中维持主导地位。依此逻辑,TPP战略的成败取决于能否在尽可能长的时间里把中国排除在外。

(二)日本的TPP战略:地位之争

从地缘经济角度看,由于自身经济的长期停滞和中国经济的快速崛起,日本作为世界经济大国和亚洲经济领导者的地位已黯然失色,这促使日本把中国视为其地缘经济上的主要竞争对手。有日本学者指出,在WTO乌拉圭回合谈判时,日本还是美、欧、日、加核心集团的一员,现在却只能勉强排在美、欧、中、印度和巴西之后,但在TPP谈判中,从经济规模上讲日本可以获得仅次于美国的发言权。基于这样的认识,TPP就成了日本恢复经济大国地位的杠杆。在日本政府看来,高举TPP这面旗帜,让其发挥多米诺骨牌效应,就有望推动日本与中国、欧盟的贸易谈判。现实中,在日本宣布加入TPP谈判后,欧盟对与日本谈判EPA的态度变得更加积极了;中国也开始重视中日韩自由贸易协定的谈判,并且不再拘泥于“10 3”与“10 6”之间的竞争,而是同意以“10 6”为成员国启动RCEP谈判。在地缘政治方面,2010年和2012年的两次钓鱼岛事件从根本上改变了日本对自身安全环境的认识,中国开始被视为最大的安全挑战。在这一背景下,TPP作为强化日美同盟、应对“中国威胁”的手段,被赋予了安全战略上的意义。

(三)美日TPP战略的比较

比较美国和日本对TPP战略的认识,有以下几点值得关注:(1)美国作为国际秩序的创制者和主导者,延续了其重视规则制定的一贯政策;日本作为国际秩序的接受者和追随者,更看重自身在秩序中的地位,缺乏争夺制度性权力的能力和意愿。(2)在围绕规则、地缘经济和地缘政治的三重竞争中,美国和日本都把中国作为首要对手,把制衡中国作为TPP最显著的战略目标,这是美日两国的贸易政策之所以能在TPP问题上合流的重要原因之一。(3)与上面两点相关联,美国把与中国的竞争看成规则之争,日本则把与中国的竞争看成地位之争,前者隐含着美国外交政策中的意识形态议程,后者透露出日本看待国际体系时的等级观念。(4)尽管美日两国都把TPP与安全问题相关联,但日本更多地把TPP作为追求安全利益的工具,往往把安全议题置于更优先的位置,而在美国看来,TPP只是在更宽泛、更长远的意义上可能对亚太地区的地缘政治格局产生影响。美国的关注点仍在TPP本身,即便提及安全问题,也主要是为了换取日本对TPP的承诺。换言之,对美国来说,规则是实、是目标,安全是虚、是说辞,而对日本来说,安全是实、是目标,规则是虚、是手段。

三、TPP在美日两国的不同命运

(一)TPP在美国的受挫:总统选举中的地方政治

在美国,决定TPP命运的是党派政治、利益集团和选举政治。美国的贸易政治中大致存在两大阵营:民主党、工会以及环保组织对自由贸易持批评态度,自NAFTA以来坚持要求在FTA谈判中加入劳工和环保标准;共和党和跨国公司则支持贸易自由化,要求在贸易协定中增加有关知识产权保护、服务贸易自由化、投资保护、国有企业管制等方面的条款。

奥巴马在TPP问题上一直行事低调。2009年一上台,他就提出无限期延迟原定于3月举行的TPP谈判,原因是民主党国会议员反对。直到2014年11月美国中期选举,共和党在参众两院获胜,奥巴马才凭借共和党的支持,开始加速推进TPP谈判。再加上2015年中国建立亚投行和推进“一带一路”建设引起美国极大警惕,以及美日终于在农产品和汽车问题上达成妥协,TPP谈判才出现决定性的转机。2015年6月,美国参众两院通过TPA法案,10月,TPP达成协议。然而,进入2016总统选举年后,TPP面临的形势急转直下。在初选阶段,民主党候选人之一桑德斯和共和党候选人之一特朗普都激烈批评TPP,导致选民中反自由贸易的情绪迅速高涨,就连曾作为国务卿推动过TPP的另一位候选人希拉里也不得不转向反对。尽管奥巴马反复强调战略上的逻辑,把TPP描绘成与中国的竞争,试图给国会议员支持TPP提供一个冠冕堂皇的理由,但还是于事无补。可以说,是美国的选举政治给了TPP致命一击。

(二)TPP在日本的推进:首相官邸主导型政治

在日本,左右TPP命运的同样有政党政治、利益集团和选举政治等因素,但结构和过程与美国大不相同。日本国内支持TPP的力量主要来自致力于贸易自由化的经济产业省、重视日美关系的外务省以及以经团联为代表的企业界,反对TPP的力量则来自与农业部门利益相关的所谓“农政三角”:农协(特别是其顶端组织JA全中)、农林水产省和农林族议员。主要的政治博弈在首相官邸和“农政三角”之间展开。

(三)美日贸易政治的比较

比较美日两国国内政治对TPP的影响可以发现,美国是自下而上为主,地方政治最终胜出,而日本是自上而下为主,首相官邸政治最终胜出。美国不是以国家为单位来分析、说明和制定TPP政策的,在TPP谈判阶段,以跨国公司为代表的利益集团发挥了主导作用;在TPP批准阶段,以州为单位的总统选举起了决定作用。而日本的TPP政策则是围绕首相官邸和中央省厅展开的,随着近年来官邸主导体制的强化,首相在与官僚、议员和利益团体的博弈中占据优势地位,使TPP最终得以通过。

总的来说,强调TPP在战略和经济上的价值很难在地方政治中产生说服力,却有助于在权力精英中凝聚共识,这是TPP在美国和日本命运迥异的重要原因。

四、美日贸易政策的前景

TPP的由盛转衰表明,“第二次全球化”不仅没有带来全球贸易体制的升级,反而激起了保护主义的反弹。这不能不引起人们的反思。特朗普的当选不仅使TPP前途黯淡,还可能引发美国与其他国家之间的贸易摩擦,而日本的贸易政策是否会继续以美国为中心展开,也存在诸多变数。

(一)TPP的教训

从TPP的盛衰兴废中,可以初步总结出以下教训:

第一,美国和日本都明知TPP不会给自身带来太多经济上的好处,却仍然将其作为贸易政策的重心和外交战略的支柱,这背后除了国内利益集团的推动之外,主要是因为两国都把TPP作为制衡中国的战略工具,或者说把中国作为TPP的幕后主角。这种把经济逻辑和战略逻辑混为一谈的做法,虽然在政治精英中颇为流行,但既不符合现实,也难以获得普通民众的理解和支持。

第二,TPP在美国失败,从表面上看是因为美国人中蔓延的对全球化的不安和担忧,特别是贸易和外包导致的失业以及工资增长停滞甚至下降,但真正的问题不在于贸易本身,而在于美国社会不平等的加剧。特别是制造业岗位的消失,意味着低技能的美国人借以上升为中产阶级的阶梯断裂了。

第三,日本将自己的贸易政策与美国捆绑在一起,却没有料到TPP会因为美国国内政治的剧变而功败垂成。这不能不说是日本在战略上的一次重大失误。日本背弃了以东亚为基础的地区经济一体化政策,转而投入美国的怀抱,本意是想借美国之力恢复自己在亚洲的领导地位。但是,不包括中、韩和过半数东盟国家的TPP不仅与日本企业海外供应链的实际分布情况不符,而且会导致地区治理体系的分裂,这种脱离实际情况的战略终究只是空中楼阁。

(二)美日贸易政策的未来

随着反对TPP的特朗普当选美国总统,有关各方不得不重新思考自己的贸易政策。有人建议,其他11国可以先达成临时协议,相互给予TPP规定的好处,等待美国将来回心转意后,再让TPP正式生效。也有人提出,可以修改TPP的有关规定,在排除美国的情况下让其生效,对此墨西哥和秘鲁表示支持但日本首相安倍却认为这样做“毫无意义”。

在日本方面,尽管认识到与中国的贸易和投资关系至关重要,但日本政府绝不愿意接受一个在其看来可能被中国“主导”的地区机制。所以,TPP受挫后,日本未必会对RCEP投入更多的热情。在这样的情况下,留给日本的选择是:要么转向与美国的双边FTA,要么转向同时包含中美的亚太自由贸易区。但日本又担心,前者会使美国反贸易情绪的矛头指向日本,后者会让中国获得更大的发言权,因此,日本政府积极推动这两者的可能性都不会太大。从日本政府的表态看,目前的政策重点仍然是说服各国批准TPP。如果TPP最终不了了之,那么日本的贸易政策将陷入一段进退失据的迷茫时期。

全球化缩小了国家之间的不平等,却扩大了国家内部的不平等。TPP专注于前者,却忽视了后者。它在国际上激起了发达经济体与新兴经济体之间的竞争,在国内加深了人们对不平等扩大的担忧。可以说,美日联手推动TPP不仅没有弥合全球化在国际和国内层面造成的裂痕,反而给全球治理和国内治理增加了风险。从根本上说,TPP是资本推动下的产物,但资本只重视全球化带来的经济利益,却忽视其包含的社会政治风险。这样的政策在国内把一部分人、在国际上把一部分国家排除在受益范围之外,必然导致国内治理和全球治理的碎片化。从这个意义上讲,包括美日在内的各国政府,都应该把注意力转向全球化在国内和国际上造成的输家,而不是去争夺所谓的世界秩序领导权。谁能在开放市场的同时保护社会,谁才能在竞争中真正胜出。

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